Il Reg. (UE) 2021/1060, recante disposizioni comuni sui fondi europei, ivi inclusi il FESR e il FSE+, all’art. 2, punto 31, definisce irregolarità “qualsiasi violazione del diritto applicabile, derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico, che ha o può avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio dell’Unione imputando a tale bilancio una spesa indebita”.

L’irregolarità si configura quale violazione della normativa europea o nazionale compiuta da un “operatore economico”, il quale viene definito dal Reg. (UE) 2021/1060, art. 2, punto 30 “qualsiasi persona fisica o giuridica o altra entità che partecipa all’esecuzione dell'intervento dei fondi , ad eccezione di uno Stato membro nell’esercizio delle sue prerogative e di autorità pubblica”.

Come chiarito dalle “Linee guida sulle modalità di comunicazione alla Commissione Europea delle Irregolarità e Frodi a danno del bilancio europeo”, approvate dal Comitato per la lotta contro le frodi nei confronti dell’Unione Europea (COLAF) con Delibera n. 20 del 22 ottobre 2019, sono da considerarsi operatori economici anche gli organismi pubblici qualora agiscano in una forma che è disciplinata dal diritto civile o commerciale, in particolare mediante appalti, ovvero svolgano atti di gestione quale l’organizzazione di un corso di formazione nel quadro di un programma finanziato dal FSE/FSE+ o effettuino migliorie su una infrastruttura stradale nel quadro di un programma finanziato dal FESR.

L’elemento di maggior rilievo che qualifica un caso di irregolarità come “frode” è l’intenzionalità di commettere l’irregolarità da parte del soggetto attivo.

La definizione di frode è riportata nella Direttiva sulla Protezione degli interessi finanziari dell’Unione Europea (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 5 luglio 2017 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (c.d. Direttiva PIF).

La precitata Direttiva, attuata dall’Italia con D.Lgs. n. 75 del 14/7/ 2020 ss.mm.ii., distingue le frodi in materia di spese relative agli appalti pubblici dalle ulteriori tipologie di frodi in materia di spese (cfr. art. 3 “Frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione”):

1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, se commessa intenzionalmente, la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione costituisca reato.
2. Ai fini della presente direttiva si considerano frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione:

• a) in materia di spese non relative agli appalti, l’azione od omissione relativa:
  • i) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l’appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell’Unione o dai bilanci gestiti da quest'ultima o per suo conto;
  • ii) alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero
  • iii) alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi;
• b) in materia di spese relative agli appalti, almeno allorché commessa al fine di procurare all’autore del reato o ad altri un ingiusto profitto arrecando pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione, l’azione od omissione relativa:
  • i) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l’appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell’Unione o dai bilanci gestiti da quest'ultima o per suo conto;
  • ii) alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero
  • iii) alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi, che leda gli interessi finanziari dell'Unione […].

Una definizione di corruzione in senso ampio utilizzata dalla Commissione Europea è “l’abuso di potere (pubblico) ai fini di un profitto privato”. I pagamenti illeciti facilitano molti altri tipi di frode, quali l’emissione di fatture false, le spese fittizie o l’inosservanza delle specifiche del contratto. La forma più diffusa di corruzione è rappresentata dai pagamenti illeciti o da altri vantaggi: un destinatario (corruzione passiva) accetta una tangente da un mittente (corruzione attiva) in cambio di un favore.

La distinzione tra corruzione “attiva” e corruzione “passiva” di pubblici ufficiali è contenuta all’art. 4, par. 2, lett. a) e b), della Direttiva PIF, secondo il quale:

• “s’intende per corruzione passiva l’azione del funzionario pubblico che, direttamente o tramite un intermediario, solleciti o riceva vantaggi di qualsiasi natura, per sé o per un terzo, o ne accetti la promessa per compiere o per omettere un atto proprio delle sue funzioni o nell’esercizio di queste in un modo che leda o possa ledere gli interessi finanziari dell’Unione”.
• “s’intende per corruzione attiva l’azione di una persona che prometta, offra o procuri ad un funzionario pubblico, direttamente o tramite un intermediario, un vantaggio di qualsiasi natura per il funzionario stesso o per un terzo, affinché questi compia o ometta un atto proprio delle sue funzioni o nell'esercizio di queste in modo che leda o possa ledere gli interessi finanziari dell’Unione”.

Anche nell’ordinamento nazionale la corruzione prevede un accordo tra almeno due soggetti (c.d. reato plurisoggettivo o a concorso necessario) e, quale elemento oggettivo, l’accettazione della promessa e il ricevimento dell’utilità (schema principale del reato), ovvero la sola accettazione della promessa di utilità (schema sussidiario, si verifica quando la promessa non viene mantenuta).

Come riportato dal Piano Nazionale Anticorruzione 2019 adottato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), “la corruzione consiste in comportamenti soggettivi impropri di un pubblico funzionario che, al fine di curare un interesse proprio o un interesse particolare di terzi, assuma (o concorra all’adozione di) una decisione pubblica, deviando, in cambio di un vantaggio (economico o meno), dai propri doveri d’ufficio, cioè dalla cura imparziale dell’interesse pubblico affidatogli”.

La sussistenza di un conflitto di interessi non costituisce di per sé un reato. Dà tuttavia luogo a responsabilità disciplinare non ottemperare ai divieti e agli obblighi posti dalla legislazione nazionale ed europea e dall’Amministrazione nel caso di sussistenza di conflitto di interessi.

Il diritto dell’ Unione Europea definisce il conflitto di interessi ai fini dell’attuazione del bilancio generale dell’Unione nell’ambito del Reg. (UE, EURATOM) n. 2024/2509 (c.d. Regolamento finanziario) che, all’art. 61, par. 3, stabilisce: “[...] esiste un conflitto d’interessi quando l’esercizio imparziale e obiettivo delle funzioni di un agente finanziario o di un’altra persona [...] è compromesso da motivi familiari, affettivi, da affinità politica o nazionale, da interesse economico o da qualsiasi altro interesse personale diretto o indiretto”. Un conflitto di interessi, pertanto, sorge quando una persona potrebbe avere l’opportunità di anteporre i propri interessi privati ai propri obblighi professionali.

L’art. 61 del Regolamento finanziario è applicabile tanto alla gestione diretta del bilancio europeo quanto alla gestione concorrente, richiamando espressamente “le autorità nazionali a tutti i livelli” all’obbligo di non intraprendere “azioni da cui possa derivare un conflitto tra i loro interessi e quelli dell’Unione”, di adottare “misure adeguate a prevenire l’insorgere di conflitti di interessi nell’ambito delle funzioni svolte sotto la loro responsabilità” e di “risolvere le situazioni che possono oggettivamente essere percepite come comportanti un conflitto di interessi” (cfr. art. 61, par. 1). Assumono in tal modo rilevanza l’obbligo di prevenzione e la nozione di conflitto di interessi apparente.

La medesima norma pone altresì obblighi di comunicazione al proprio superiore gerarchico nel caso di mero rischio che si configuri un conflitto di interessi – dunque nel caso di conflitto di interessi potenziale – e di astensione nel caso in cui il suddetto conflitto venga accertato, nonché l’obbligo “che sia intrapresa qualsiasi altra azione appropriata conformemente al diritto applicabile, compreso, nei casi in cui è coinvolto un membro del personale di un’autorità nazionale, il diritto nazionale in materia di conflitto d’interessi” (cfr. art. 61, par. 2).

Il Reg. (UE) 2021/1060 (RDC), recante le disposizioni comuni applicabili, tra gli altri, al FESR e al FSE+, dispone altresì che gli Stati membri debbano assicurare la legittimità e regolarità delle spese incluse nei conti presentati alla Commissione e adottare tutte le azioni necessarie per prevenire, individuare, rettificare e segnalare le irregolarità, comprese le frodi. Tali azioni comprendono, ai sensi dell’art. 69, par. 2 e dell’Allegato XVII del medesimo Regolamento, la raccolta e la registrazione e conservazione elettronica di informazioni sui titolari effettivi, quali definiti all’art. 3, punto 6), della Direttiva (UE) n. 2015/849, dei beneficiari, dei contraenti dei contratti di appalto nel caso di operazioni che includono appalti pubblici e, se del caso, dei destinatari finali dei finanziamenti.

La norma, posta anche con riferimento al PNRR dall’art. 22 del Reg. (UE) 2021/241, è riconosciuta dall’ANAC nell’ambito del PNA 2022 – Parte speciale “Il PNRR e i contratti pubblici” come funzionale “in particolare per quanto riguarda la prevenzione, l’individuazione e la rettifica delle frodi, dei casi di corruzione e dei conflitti d’interessi”.

Nell’ordinamento nazionale, la nozione e le circostanze in cui può configurarsi un conflitto di interessi, congiuntamente alle conseguenze che il medesimo ordinamento ne fa derivare, non enucleate da un’unica fonte, sono rintracciabili in: (i) art. 51 c.p.c.; (ii) art. 6-bis, L. n. 241/1990; (iii) art. 53, D.Lgs. n. 165/2001; (iv) artt. 6, 7 e 14, D.P.R. n. 62/2013 come modificato dal D.P.R. n. 81/2023; (v) D.Lgs. n. 39/2013; (vi) art. 42, D.Lgs. n. 50/2016 ss.mm.ii. e art. 16, D.Lgs. 36/2023 ss.mm.ii.

In particolare, l’art. 7 del D.P.R. n. 62/2013 ss.mm.ii. “Codice di comportamento dei dipendenti pubblici”, nel porre l’obbligo di astensione, tipizza le situazioni di conflitto di interessi reale e concreto del dipendente, identificandole con “decisioni o attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito e debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente” (cfr. invece art. 14, in merito al conflitto di interessi nell’ambito delle procedure di appalto pubblico).

Oltre alle situazioni di conflitto di interessi reale, devono però essere considerate anche le situazioni di conflitto di interessi potenziale che, seppure non tipizzate dall’ordinamento, potrebbero essere idonee a interferire con lo svolgimento dei doveri pubblici e inquinare l’imparzialità amministrativa o l’immagine imparziale del potere pubblico.

In ogni caso, come riportato dal PNA 2019, una definizione positiva di conflitto di interessi è stata fornita dal Consiglio di Stato nell’ambito del parere sullo schema di Linee guida ANAC aventi ad oggetto “Individuazione e gestione dei conflitti di interessi nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici”: “La situazione di conflitto di interessi si configura laddove la cura dell’interesse pubblico cui è preposto il funzionario potrebbe essere deviata per favorire il soddisfacimento di interessi contrapposti di cui sia titolare il medesimo funzionario direttamente o indirettamente. Si tratta dunque di una condizione che determina il rischio di comportamenti dannosi per l’amministrazione, a prescindere che ad essa segua o meno una condotta impropria”.

Per quanto attiene specificatamente alla Regione Puglia, il Codice di comportamento dei dipendenti approvato con D.G.R. n. 1513 del 11/11/2024 ss.mm.ii. (in sostituzione del precedente codice approvato con D.G.R. n. 1423/2014), coerentemente con il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici approvato con D.P.R. n. 62/2013 ss.mm.ii. in ottemperanza alla l. n. 190/2012, pone una serie di obblighi e divieti in tutti i casi in cui si configuri una situazione di conflitto di interessi anche meramente potenziale, il rispetto dei quali garantisce di non incorrere in responsabilità disciplinare.

Rileva infine la circostanza che la Regione Puglia, con D.G.R. n. 6 del 10/1/2025, ha aderito alla “Carta di Avviso Pubblico – Codice Etico per la buona politica”, approvata dall’Associazione “Avviso Pubblico. Enti locali e regioni contro mafie e corruzione” nel 2001 e aggiornata nel 2023. La suddetta adesione impegna i soggetti che non rientrano nell’ambito di applicazione soggettivo del Codice di Comportamento nazionale o regionale a rispettare i principi, gli obblighi e i divieti in essa enunciati, tra cui obblighi e doveri specifici in materia di conflitto di interessi, restrizioni successive all’incarico, pressioni indebite, trasparenza sugli interessi finanziari e finanziamento dell’attività politica.

Secondo la Carta di Avviso Pubblico, che offre una definizione positiva di “conflitto di interessi”, “si configura un conflitto quando interessi, anche potenziali, diretti o indiretti (familiari o legati a relazioni economiche o personali) dell’amministratore/amministratrice, interferiscono con l’oggetto di decisioni cui partecipa e dalle quali potrebbe ricavare uno specifico vantaggio per sé o per i soggetti a lui legati”.